今年3月國家出臺了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委2024年第17號令），此文件對原有基礎設施投融資模式進行了更新和更全面的升級，尤其是廢止原有《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》（六部委2015年第25號令），并對特許經營模式的范疇和內涵進行了一定的升級。辦法的出臺對整個基礎設施投融資行業帶來了巨大的影響，加大了政策上的嚴格要求和項目深度、廣度上的調整，并對補貼模式進行了嚴格的把控，使得特許經營模式本身進入了更加深化的精準管理期。隨著17號令的發布和實施，原有特許經營模式下部分項目以及一些存在模式爭議的項目紛紛下馬、轉型或終止實施；而部分相對“頭鐵”的地區或項目，仍然想盡辦法規避政策，“怪招”頻顯。

特許經營新機制推行和項目投融資模式更新以來，“改頭換面”的新項目模式層出不窮，其中不乏各類換名頭，改文字表述以規避特許經營新機制審核要求的項目。筆者查詢到今年以來有大量項目存在幾次采購廢標后，重新調整項目內容繼續實施的情況。有的項目調整后采購名稱“搖身一變”，表面看不出與原來項目有任何關系，但項目實際內容與原項目大范圍類似。雖然不能嚴格論證，但從側面可以看出這類明顯是換臉項目。

嚴格遵守法律法規和政策要求是項目實施的基本底線，是項目得以順利推動的基本保障，也是做事的態度和原則。針對近期包裝項目以繞過特許經營新機制要求的亂相，我們可以借此研究和分析下特許經營的內涵，以及特許經營模式必須遵守的核心邏輯。

通常所說的“特許經營”有狹義和廣義的認定，但其本身沒有一個具體標準或公認的明確定義。簡單的說，“特許經營”就如字面意思，特許經營權擁有者以合同約定的形式，允許被特許經營者有償使用其名稱、商標、專有技術、產品及運作管理經驗等從事經營活動的商業模式。這種商業模式分為純商業經營授權和公共產品的經營授權兩類。純商業行為的特許授權不在此次討論范圍內，畢竟那屬于商業主體之間關于產品、資產、經營權限的交易，是純商業行為，早在2007年《商業特許經營管理條例》中就已經有所規范。而大部分基礎設施和公用事業屬于公共產品或準公共產品，因此它與一般的商業行為不同。

先看常規對于公共產品的定義：公共產品消費的非排他性和非競爭性使得公共物品的消費和生產具有自己的特點，其最基礎的特點是——搭便車。反過來看，存在這種非排他性和搭便車行為的產品，大概率屬于我們所討論的基礎設施和公用事業。這就是我們能夠區分商業項目和基礎設施項目的最根本依據。

從大的框架上而言，目前特許經營管理辦法中約束的主要是這類能夠搭便車的公共產品或者準公共產品中的一部分，主要涉及基礎設施和公共事業，且政府或者當地行政機構對此類產品擁有一定的支配或所有權。然而這種設定也僅僅是從理論上和簡單的邏輯上判斷，此類項目有沒有存在采用特許經營的可能性，現實來講更加復雜。簡單講，項目可以采用政府特許經營項目實施的前置必要條件是，這個項目應該屬于政府或者事業部門能夠管理和掌控的基礎設施、公共產品或者準公共產品，即一些人對這一產品的消費不會影響另一些人對它的消費，具有非競爭性。這就要求項目本身能夠為普羅大眾提供最基本的服務，沒有特殊的選擇性。直觀講就像地鐵與私家車或專車的對比，地鐵肯定是沒有選擇，具有普適性，適合大部分人選擇乘坐；私家車和專車則不然，是對乘客通過價格、所有權進行選擇。

按照目前特許經營17號令第六條“基礎設施和公用事業特許經營應當聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入具備覆蓋建設投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件，不因采取特許經營而額外新增地方財政未來支出責任”規定，如果一個項目屬于公共產品且在政府或事業單位管理的范疇，同時具有強烈的使用者付費來源，則屬于17號令允許的可采用特許經營模式實施的范疇。這就明確要求項目本身要能實現自平衡，不增加財政未來的支出責任。即使項目符合前面我們所討論的基礎設施和公共事業，但如果缺少收入或收入不足，那就只能通過其他方式實施，與特許經營無緣。

有了這些初步的定義和實施范疇，接下來探討“對項目名稱進行調整以繞過新機制要求”的可行性，比如不含“特許經營”字眼的經營權項目是否受新機制的限制呢？筆者認為答案不唯一。實際操作過程中，很多項目是真實的經營權授予或讓渡，如常見的自來水管網投資建設、市政供熱管網投資建設，這些本身是由政府主導和管理的市政項目，社會資本的參與勢必要通過經營權的授予方可實現。而項目名稱是否有“特許經營”字眼不會影響項目本身權利的讓渡，因為項目自身的特點就是有一定公共產品屬性，具有排他性，限定范圍內的經營者唯一。實際上不論是否有“特許”字眼出現，項目本身就有“特許”的潛在含義，并非簡單改變項目名稱就能規避政策要求。當然正因為項目本身的復雜性和實際操作的多樣性，還有很多項目本身排他性不明顯，可能存在一定的交集，如市場上常見的公共自行車，很多地區市政管理部門本身也會投放不少公共自行車，這種就屬于有一定收益的公共產品，多方競爭激烈，本身不存在強制的壁壘措施，且存在一定使用者付費。但是此類項目以特許經營模式實施的并不多見，即使已經采用特許經營模式實施的也并未遇到大范圍的審查或整改要求，核心原因就是項目自身能夠實現收支自平衡，相關主管部門做好管理和監督，確保不會增加政府未來支出責任即可。這些都取決于項目本身的特點，并非僅僅是項目名稱能決定的。當然此類項目雖然屬于城市基礎設施和公用事業，且存在一定特許的實質范疇，但并非必須采用特許經營模式實施。

還有一種可能存在爭議的類型，項目本身是否屬于公共產品的范疇就很模糊，在一定特殊條件下有些特殊基礎設施和公用服務可以從商業模式轉為公共產品。比較典型的是疫情期間的安置酒店，本身酒店是純粹的商業設施，在短期疫情下將商業酒店用于安置可能還不屬于特許經營，但如果長期持續的疫情下這類設施就在實質下有了特許經營的特點。當然，這類項目非常特殊，如果要將其劃到特許經營范疇內需要有充分的依據和嚴格的論證。

目前市場上有些項目，部分專家、機構可能通過夸大包裝或簡單改名的方式，試圖將自身遠遠無法達到自平衡的項目包裝為可以采用特許經營模式實施，但此種做法并未改變項目本身的特點，可能會違規增加未來政府支出責任。無論如何改名，都改變不了項目本身的問題，本質上仍應受到特許經營新機制的約束。這種操作只是有可能規避大數據和輿論搜索，因為目前的主流搜索引擎難以分辨項目的實質和內涵，如果項目名稱沒有出現“特許經營”特殊字眼，加上低調的操作，往往給操作者自以為能夠脫離政策約束的錯覺。但此種行為實際上是給未來埋下隱患，不論是否采用特許經營模式或含有“特許經營”字眼，只要有未來增加潛在政府支出責任的可能，就經不起審計和專項檢查，遲早會“暴雷”。尤其是未來如果變相的補貼或優惠無法兌現，項目將很可能造成政府債務風險，極有可能帶來嚴重的問責問題。

綜上所述，筆者一直認為，如同會計準則“實質重于形式”的要求，項目是否屬于特許經營亦如此。就如同基礎設施和公用事業本身也是在特定范圍和條件下才有具體對應行業，其內容并非一成不變或者僅限定在固定范圍內。項目的名稱是否存在某些特殊的字眼，或換個特殊的說法、改個稱呼，并不是項目的關鍵，核心的底層邏輯是不能增加未來財政支出，項目本身能夠實現自平衡。不糾結于表面和字眼，看到項目的本質和核心邏輯，才是新機制的關鍵。企圖通過歪招繞過政策限制，往往會“搬起石頭砸自己的腳”，得不償失。