新大綱下投資項目可行性研究報告編制體會

作者：管曉智  王鵬

2023年3月，國家發展和改革委發布了《關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》，《通知》規定，新版可行性研究報告編制大綱自2023年5月1日起施行。新大綱實施已經一年有余，以下為筆者對于新大綱下可行性研究報告編制的一些體會。

2002年，國家計委辦公廳下發通知出版《投資項目可行性研究指南(試用版)》(以下簡稱《指南》)。從《指南》的出版實施，到2023年國家發展和改革委發布《投資項目可行性研究報告編寫通用大綱》(以下簡稱新大綱)，經歷了21年的時間。在這段時間內，我國建設項目的投資審批程序不斷優化、投融資體制改革取得了長足進步。

目前，高質量發展已經成為黨和國家的共識，工程咨詢行業也要高質量發展。為了實現這一目標，必須進行更加科學的可行性研究。新版的可行性研究報告編制大綱與當下國家經濟社會發展的需求一致，是實現高質量投資的權威依據和科學指引。

項目投資決策的核心問題就是解決項目為什么干、能不能干、怎么干、能不能持續運營的問題。新大綱提出的建設必要性、方案可行性、風險可控性等三大研究目標完整地回答了項目投資決策的核心問題。

新大綱主要圍繞“三大目標、七個維度”展開。

第一大目標:建設必要性。對應一個維度——需求可靠性，強調從經濟社會發展及戰略規劃管理的視角，通過宏觀戰略、社會需求、市場預測等角度進行調查分析，將分析結果作為確定項目建設內容和規模的重要依據。

第二大目標:方案可行性。對應五個維度:

1. 要素保障是項目建設的前提條件，即項目選址或選線應體現堅持國土空間“唯一性”要求，同時要求項目建設應先行落實土地、水資源、能耗、碳排放等條件。

2. 工程可行性主要聚焦建設方案，其一直是可行性研究的重點內容，包括技術方案、設備方案和工程土建方案等。

3. 運營有效性指從投資-建設-運營一體化的視角將運營方案與建設方案并列，這是項目全生命資源優化配置的內在要求。

4. 財務合理性強調從項目全生命周期分析，除了要求提高項目投資估算的準確性，以及加強財務盈利能力、債務清償能力和財務可持續性評價要求之外，更加突出項目融資方案研究。

5. 影響可持續性強調綠色發展和以人民為中心，是在項目方案研究的基礎上，預測和分析投資項目在經濟社會、資源環境等外部環境的影響效果，從而判斷項目產生的外部正負面效果及可持續性。

第三大目標:風險可控性。對應一個維度:各類風險管控方案維度。從項目全生命周期風險角度，分析項目市場風險、資源風險、技術風險、工程風險、資金風險、政策風險等，通過對風險發生的可能性進行分析，并預測其危害程度，提出規避風險的對策措施及應急預案，為評估項目風險可控性提供依據。

與舊大綱相比，新大綱在下述方面有較大的創新和突破。

(一) 新大綱更加突出土地資源和其他自然資源的剛性約束

在建設條件分析時，以往的可行性研究報告重點分析自然地理條件、交通運輸條件、市政配套條件等對項目形成直接支撐的條件，重在提出項目對自然條件和資源條件的要求。新大綱更多從宏觀調控、資源調控的角度考慮問題，更加關注土地資源、水資源等是否對項目形成剛性約束或剛性限制。

新大綱在建設用地方面，要求牢牢守住“三條紅線”；在水資源利用方面，要求堅持節水優先，以項目所在地水資源的最大可用量作為剛性約束；在能源資源利用方面，要求深入分析項目所在地在能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等方面的剛性約束。

(二) 新大綱更加突出對項目全生命周期的關注

以往的可行性研究報告在技術方案論證時更多從項目建設階段出發，對項目運營階段的運營需求關注較少。而新大綱更加強調從項目全生命周期的費用效益出發，實現全生命周期的費用效益最大化。新大綱同時強調要對項目運營組織方案進行充分的論證分析，并對未來的運營保障條件予以考慮，包括未來運營需要的技術條件、人力資源條件等，確保項目建成以后不因運營保障條件難以實現影響項目的實施效果。新大綱也要求對項目建成以后的績效評價指標有充分的考慮，作為在項目運營期對項目進行績效考核的基本依據。

(三) 新大綱更加關注數字信息化技術的運用

根據國家關于網絡強國、數字中國建設的相關要求，新大綱第一次增加了數字化應用章節，要求可行性研究需加強項目數字化技術和信息化技術應用的研究，提出從設計、建設到運維的全過程數字化應用方案。

在項目全生命周期的各階段，包括可行性研究、技術方案論證、勘察設計、建設實施等階段，均應積極探索數字化技術的應用，以數字化交付作為未來的發展方向，同時將建設階段形成的數字化成果向運營階段延伸和發展。

(四) 新大綱更加關注項目的外部影響

以往的可行性研究報告編制對項目外部影響雖有提及，但系統性不強，研究深度不夠。新大綱從宏觀規劃目標和政策目標角度出發更加關注項目可能造成的外部影響，包括對社會環境、資源能源、節能減碳等的影響。項目對雙碳目標實現的影響是大綱增加的內容，需重點關注。對于企業投資項目，新大綱也關注引導投資主體履行社會責任，在追求項目經濟利益的同時兼顧相關利益群體的關切和訴求。未來實施的項目中，要把綠色發展理念貫穿到項目投資決策的過程中，實現可持續的發展思路。

(五) 新大綱更加關注項目的盈利能力分析和資金來源的多樣性

新大綱更加重視對項目盈利能力的分析預測。不管是政府投資項目還是企業投資項目，均應對項目的財務可行性做充分的分析預測。

新大綱強調，對于收入來源不足的項目，要開展資金平衡分析并提出項目建設期和運營期的資金來源方案，確保項目財務可持續性；對于具有一定經營收入的政府投資項目，除了政府提供必要的建設資金以外，也要充分考慮利用社會資金解決資金的缺口和不足，并以資金來源的多樣性提高資金運行效率，提高市場化配置資源的水平。

(六) 新大綱更加關注項目潛在風險的識別和管控

新大綱強調要對項目的潛在風險做充分的分析和預判，針對各種重大風險，需制定風險應對措施和預案，其中特別強調了網絡與數據安全等方面的風險分析，這在以往的可行性研究報告中較少提及。

新大綱對項目社會穩定風險提出了明確要求，項目投資決策的前提是必須確保項目不會出現社會穩定問題。在社會穩定風險分析中，重點強調了“鄰避”問題。在部分環境污染治理、污水處理等項目的投資決策過程中，“鄰避”效應能否合理解決是需要關注的重點內容。如果項目未能有效處理“鄰避”問題，則可能影響項目的選址和持續運營。

總的來說，新大綱更加重視產業政策和上位規劃的引領作用，更加注重從項目全生命周期出發，統籌擬定項目投融資和建設方案，更加注重經濟、社會、環境等新評價理念的應用，更加注重可行性研究重點內容的邏輯銜接，將擴大內需、碳達峰、碳中和、自主創新，以及投資建設數字化等新的需求納入修訂的可行性研究體系當中。

從本次大綱調整可以看出國家對推動投資項目前期決策咨詢高效發展的決心，對當下可行性研究報告編制具有指導作用。具體在進行可研報告編制的過程中，應以大綱作為指導，同時結合各專業的相關規定，做到與時俱進，統籌兼顧。

[1]國家發展改革委.國家發展改革委關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知:發改投資規【2023】304號[EB/OL].(2023-03-23)

[2]投資項目可行性研究指南編寫組.投資項目可行性研究指南(試用版)[M].北京:中國電力出版社，2002.

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